Юстиция готова подчиниться закону

Коллегия Минюста России 9 октября 2000 г. одобрила проект федерального закона «О юстиции». О самом проекте и проведенной работе над ним рассказывает руководитель рабочей группы, Первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации, государственный советник юстиции I класса, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор Эдуард Николаевич РЕНОВ.

— Эдуард Николаевич! Не могли бы Вы рассказать о ходе работы над проектом федерального закона «Об органах и учреждениях юстиции»? Он ведь носит такое наименование?

— Не совсем так. Действительно, в первоначальном варианте проект данного федерального закона назывался «Об органах и учреждениях юстиции» и был включен в План подготовки проектов федеральных законов на 2000 год, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 20 апреля 2000 г. N 572-р. Однако в процессе труда над проектом рабочей группы, состоящей из специалистов Минюста России, видных научных и общественных деятелей, было принято решение изменить название закона. В последней редакции, одобренной Коллегией Минюста России, проект федерального закона получил название «О юстиции».

— И все-таки, что же послужило причиной его разработки?

— Главное, этот закон впервые даст обществу и власти четкое описание одной из базовых функций государства — функции юстиции — применительно, разумеется, только к исполнительной ветви власти (в более широком смысле юстиция охватывает и судебную деятельность). До сих пор мы имеем законодательное описание либо «военизированных» функций — законы об обороне, о милиции, о безопасности; либо систем некоторых «карательных» органов — об органах ФСБ, о прокуратуре; либо, наконец, о социальных сферах.

Для государства же, стремящегося стать правовым — нонсенс, когда у него нет законодательного описания базовой и сугубо гражданской функции, к которой относится, в первую очередь, юстиция. Поэтому само принятие закона с таким названием уже будет служить стратегическим ориентиром как внутри России, так и за рубежом. Именно поэтому законопроект носит название не «об органах и учреждениях юстиции», не «о системе…», а о юстиции.

Как я уже говорил, функции юстиции входят в число базовых в любом правовом государстве. Разумеется, юстиция — достаточно широкое понятие, куда традиционно включается не только правовая помощь, не только административный контроль за законностью, а нередко и правоохранительная деятельность, но и деятельность судебная. Возможно, именно поэтому до сего времени нет полноценного законодательного акта, регулирующего порядок осуществления функций и полномочий в сфере юстиции.

Я хочу еще раз подчеркнуть, что принятие данного закона, регулирующего отношения в сфере юстиции, впрочем, как и в ряде других сфер государственной деятельности, необходимо не соответствующему ведомству. Закон прежде всего необходим обществу, гражданам.

Во-первых, потому, что это существенно повышает степень стабильности государства, чего сейчас так не хватает. Люди должны знать, какие министерства и ведомства за что отвечают и быть уверенными в том, что данная система не будет меняться через короткие промежутки времени. Такая же стабильность нужна и самому государственному аппарату, поскольку ее отсутствие значительно снижает эффективность государственно-властной деятельности, запутывая документооборот, порождая конфликтные ситуации во взаимоотношениях между разными органами государственной власти, ненужные «параллели», создавая у государственных служащих чувство неуверенности и ненадежности.

Во-вторых, принятие закона создает гарантии от произвола. Законодательно установленные полномочия государственных органов в отличие от подзаконного регулирования способны в гораздо большей степени являться необходимой правовой основой информации об обязанностях того или иного государственного органа, четко определять ответственность.

В-третьих, немаловажен и морально-политический фактор принятия закона о юстиции. Обусловлен он тем, что в нашей стране «правовая сфера» традиционно связывалась с репрессивными, принудительными аспектами. Вот почему для общества важен импульс, указывающий, что развитие российской государственности связывается с правом в его позитивном смысле.

В-четвертых, закон упорядочит взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации в области юстиции. Это также крайне важно для эффективности данной деятельности и обеспечения единства правовой политики государства.

— Не могли бы Вы немного рассказать о самом проекте закона?

— Законопроект состоит из 6 глав и 43 статей.

В главе «Общие положения» сделана попытка определить собственно сферу юстиции (хотя любая дефиниция довольно условна), назвать основные направления (задачи) органов юстиции, а также обозначить то, как должна быть устроена система органов и учреждений юстиции. При этом отдельно регулируется роль министерства и министра, роль коллегии, а также окружных и территориальных органов.

Глава «Функции и полномочия органов и учреждений юстиции» говорит сама за себя. В ней конкретизируются основные направления (их тоже можно было бы назвать функциями, но во избежание путаницы даны разные обозначения). Причем названия статей в точности повторяют те направления, которые перечислены в статье 2 «Общих положений». Соответственно, перечисляются и властные полномочия органов юстиции, которые предназначены для реализации соответствующих функций.

В законопроекте немало новых властных полномочий. Среди относительно новых, например, право от имени государства непосредственно обращаться в суды, новые контрольные полномочия (например, в сфере контроля за законностью деятельности общественных объединений); более широкие координационные полномочия, кадровые и т.п.

Новеллой является целая глава «Принципы осуществления полномочий органами и учреждениями юстиции». Эта глава — одно из тех нововведений, которое будет иметь крайне благоприятное для Минюста политическое значение. Рано или поздно у нас появится система административных процедур, имеющих задачей снизить уровень произвола в отношении граждан. Поэтому хотя бы зачатки этой системы крайне целесообразно закрепить (впервые в такого рода законах) в данном законопроекте. Ведь следует понимать, что наверняка будет оппозиция законопроекту со стороны многих ведомств (по разным причинам). Поэтому законопроект должен иметь существенные преимущества для положительной общественной реакции.

Безусловно, особое внимание было уделено разработке двух глав законопроекта «Основы правового регулирования службы в органах и учреждениях юстиции» и «Гарантии правовой и социальной защиты государственных служащих федеральной системы органов и учреждений юстиции», которые посвящены закреплению правового статуса сотрудников юстиции.

Возможно, именно эти главы станут главным препятствием для прохождения законопроекта в целом, поскольку они требуют существенного дополнительного финансирования. Но государство и общество должны понимать: материальное прозябание сотрудников основного правового ведомства (на уровне или даже ниже прожиточного минимума) означает, что эта система не сможет вобрать в себя наиболее квалифицированные кадры, а следовательно, Россия еще долго не будет правовым государством. Те важные, в том числе и новые, задачи, которые возлагаются на систему юстиции, нельзя выполнить качественно, не обеспечив на должном уровне людей, выполняющих эти задачи.

— Эдуард Николаевич, как Вы правильно подчеркнули, сам законопроект является архиважным законодательным актом, и, судя по всему, он содержит ряд правовых новелл?

— Законопроект о федеральной системе юстиции делает ненужным существование большого числа подзаконных актов, в которых сложно ориентироваться не только гражданам и организациям, но и самим работникам юстиции. Большинство норм этих актов вошли в ткань данного законопроекта.

В то же время законопроект, учитывая реальные потребности, вносит немало нового в регулирование деятельности органов юстиции. В частности, реализуется давно назревшая идея о координированном проведении общей правовой политики в государстве, с учетом, разумеется, того, что речь идет об органе исполнительной власти.

Следует отметить наличие такой отдельной функции юстиции, как обеспечение потребностей государства и общества в правовой информации. Содержание этой функции соответствует идеям, заложенным в Доктрине информационной безопасности, утвержденной Президентом РФ. Кстати, эта и ряд других новелл законопроекта, о которых будет сказано ниже, позволяют Минюсту выступить пионером и образцом для других органов исполнительной власти. Образцом взаимоотношений между государством и обществом, которые позволяют сузить опасную пропасть взаимного недоверия. Это также будет зачтено в политический и имиджевый актив Министерства юстиции.

Нужно в связи с этим обратить внимание на то, что именно Минюст становится по новому закону основным органом, ведающим правовой статистикой. Разумеется, иные органы власти и ведомства (суды, прокуратура, правоохранительные органы) осуществляют сбор и обобщение статистических данных. Но делают это по установленной Минюстом методике и единым критериям. Такая централизация крайне необходима государству для определения стратегических и тактических направлений в правовой политике. Причем в нынешних условиях таким центром должен быть именно Минюст.

Другой новеллой является узаконение такой важной функции, уже возложенной Президентом РФ на Министерство юстиции РФ, как организация противодействия политическому экстремизму. Оформление этой функции законом подчеркивает стратегическую важность ее, в том числе в борьбе с терроризмом, идейной и организационной предтечей которого, как правило, является организованный экстремизм. В этой связи дополнительные полномочия передаются органам юстиции в отношении контроля над законностью общественных и религиозных объединений, политических партий. В законопроект включены нормы, непосредственно изменяющие и дополняющие действующее законодательство.

Координация деятельности по противодействию политическому экстремизму не является совершенно новым видом деятельности для органов юстиции. Но она впервые сформулирована как одна из неотъемлемых их задач. При этом, как, впрочем, и по другим функциям, этой задаче корреспондируют соответствующие властные полномочия. Без них ее эффективность останется на том же уровне, как и сегодня. Следует также обратить внимание на изменение в сторону уточнения и дополнения полномочий органов юстиции в сфере контроля за законностью общественных, политических и религиозных объединений (соответствующие поправки в действующее законодательство предусмотрены). Это то, без чего немыслима эффективная антиэкстремистская деятельность государства. В частности, внесены изменения, корректирующие явные несуразности нынешнего законодательства, фактически делающие регистрирующие органы, т.е. органы юстиции, «беззубыми» в сфере контроля за законностью различных негосударственных объединений.

Стоит обратить внимание также на статью 24 проекта «Обеспечение представительства интересов государства в судах». Фактически речь идет о том, чтобы Минюст постепенно становился основным органом, обеспечивающим такое представительство, то есть защищающим публичные интересы, кроме уголовного преследования, и представляющим в суде Правительство РФ. Такие полномочия, в одной системе с другими, необходимы для превращения Минюста в основное правовое ведомство страны, держащее руку на ее правовом пульсе.

Совершенно новым направлением деятельности Минюста становится контроль в сфере юридического образования. Эта норма введена не в целях расширения «минюстовской» экспансии, а только потому, что практика демонстрирует девальвацию юридического образования, имеющего для страны и живущих в ней людей жизненно важное значение. Почему тот же принцип не введен, скажем, для Минздрава? Да потому, что медицинским специальностям не берутся обучать все кому не лень. И, кстати говоря, законопроект не претендует на подчинение системе юстиции всех юридических образовательных заведений. Он только предусматривает обязательное участие сотрудников юстиции в аккредитации и аттестации соответствующих вузов, в иных формах контроля за качеством юридического образования.

Централизуется, а точнее концентрируется, также вся международно-правовая деятельность. В законопроекте прямо говорится, что «Министерство юстиции Российской Федерации является головным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим от имени Российской Федерации деятельность в сфере международной юстиции, под которой в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность, направленная на обеспечение и защиту прав и законных интересов российских граждан и Российской Федерации во взаимоотношениях с иностранными государствами, иностранными и международными организациями». Соответственно, закрепляются и полномочия Минюста в этой сфере. Данная статья давно необходима, поскольку позволяет скоординировать международную договорно-правовую работу разных ведомств, предотвратить противоречивые позиции России в этой сфере.

— А как идеология проекта вписывается в приоритеты современной политики?

— В соответствии с направлениями, определенными Президентом РФ, устанавливается трехступенчатая соподчиненная система органов юстиции — Министерство, окружные и территориальные органы. Закладывается возможность создания при необходимости (прежде всего для приближения органов и учреждений юстиции к населению) нижестоящих подразделений территориальных органов для выполнения ими одной или нескольких функций, отнесенных к сфере юстиции (пункты, отделения, филиалы и проч.).

Следует заметить, что законопроект вводит понятие «федеральная система юстиции». Это связано с тем, что такое понятие более адекватно реальности, поскольку не все учреждения юстиции (прежде всего по регистрации прав на недвижимость и сделок с нею) являются федеральными. Поэтому некорректно говорить о федеральных органах и учреждениях. Такого рода организации тем не менее отнесены к федеральной системе юстиции, поскольку, хотя и не являются федеральными, но выполняют федеральные функции, которые регулируются федеральными законами. Такие структуры названы в законопроекте — «иные органы, учреждения и организации, порядок создания и правовой статус которых установлены федеральными законами».

— Значит ли это, что закон будет предусматривать некую «вертикаль»?

— Централизация проявилась не только в «вертикальном» плане. Речь идет о более широких возможностях Минюста регулировать (прежде всего в области кадровой политики, контроля) деятельность таких подразделений, как служба судебных приставов и служба исполнения наказаний. В этих целях в Главе о заключительных положениях сделаны конкретные поправки в соответствующие федеральные законы. В условиях, когда управление сугубо через правовые нормы у нас еще действует неэффективно, требуется определенный период управления в традиционном смысле (так сказать, «ручное управление»). Без этого вся система юстиции окажется слабо управляемой.

— Спасибо, Эдуард Николаевич, за подробную беседу. Будем надеяться, что разработанный Минюстом России законопроект увидит свет в ближайшее время. И все же хотелось бы задать последний вопрос — что Вы ждете от разработанного закона?

— Принятие закона «О юстиции» будет способствовать, в первую очередь, укреплению организационного единства системы юстиции и Минюста России в направлении его централизации, усилению взаимодействия и контроля, как между структурными подразделениями Министерства, так и между Министерством и его территориальными органами, позволит повысить уровень нашей работы, а также улучшить материальное обеспечение и социальную защищенность сотрудников органов юстиции.